被征收人对补偿安置方案不服时的正当维权路径及处理方式

【裁判要点】

被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，可以向上一级人民政府申请复议。由上一级人民政府对征地安置、补偿方案进行复议，有利于将矛盾化解在基层，促进相关争议的实质性化解，实践中各地适用该规定处理征地安置补偿争议亦取得良好效果。在没有法律法规特别授权的情况下，人民政府的内设机构不具有行政主体资格，对外独立承担法律责任的均是该人民政府。即使在同一人民政府内部受理裁决申请和复议申请的部门不同，但这种内部机构的设置和分工不应对行政相对人的救济造成不利影响，即不能因行政相对人不知晓行政机关内部分工而承担不利后果。对于申请人依法依规向有管辖权的人民政府提出的履责申请，受理申请的部门如认为其申请方式错误或者不属于该部门处理，应当将该申请转交有权受理的部门处理，或者告知申请人准确的申请方式和受理部门，充分保障申请人的合法权益，防止程序空转。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2020）最高法行再37号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)马清华。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)马静茹。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李玲。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）河北省人民政府。

再审申请人马清华、马静茹、李玲因诉被申请人河北省人民政府（以下简称河北省政府）不履行法定职责一案，不服河北省高级人民法院（2018）冀行终813号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月3日立案受理，并于2019年11月27日作出（2019）最高法行申3439号行政裁定，提审本案。2020年2月27日，本院编立提审案号，依法组成合议庭，并于2020年5月27日上午通过移动微法院，采用视频方式对双方当事人进行询问。再审申请人马清华、马静茹、李玲及其委托代理人纪召兵，被申请人河北省政府的委托代理人郑会，通过视频方式参加询问。案件现已审理终结。

河北省石家庄市中级人民法院一审查明，2016年10月19日，包括马清华、马静茹、李玲在内的宋营镇东仰陵村10名村民以邮寄方式向石家庄市人民政府（以下简称石家庄市政府）提交《申请协调书》，请求依法协调其承包地的征收补偿安置事宜。2017年7月11日，石家庄市国土资源局作出《关于东仰陵村马清华等承包土地补偿安置申请协调书的答复》。上述10位申请人不服该答复，于2017年8月1日以邮寄方式向河北省政府提交《裁决申请书》，请求对其承包土地的区片位置和征地补偿标准进行裁决。2017年10月19日，河北省政府通过河北省信访局将该申请书转送至石家庄市信访局，石家庄市信访局于同日将该申请书转交石家庄市国土资源局。2017年10月23日，石家庄市国土资源局以石国土告知(2017)59号文件的形式对申请人进行了回复。另查明，2016年3月22日，石家庄市政府发布石高新[2016]06号《石家庄市政府征收土地和补偿安置方案公告》，公告载明了被征地权利人（宋营镇东仰陵村委会）、地块位置、地类、面积、补偿对象和方式等内容。2018年2月26日，马清华、马静茹、李玲提起行政诉讼，请求确认河北省政府裁决不作为违法，责令河北省政府依法对马清华、马静茹、李玲的裁决申请作出处理。

河北省石家庄市中级人民法院（2018）冀01行初57号行政判决认为，根据国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（以下简称35号通知）第一条的规定，马清华等人对石家庄市政府的土地征收补偿安置事项不服申请行政裁决的，应当依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，以行政复议的方式向上一级人民政府即河北省政府提出，马清华等人以申请行政裁决的方式向河北省政府提出不符合相关规定要求。且河北省政府收到申请后，依法通过信访渠道向有关部门进行转办，对申请事项及时做出处理。综上，马清华等人请求确认河北省政府不作为违法并对其裁决申请做出处理，没有事实和法律依据，其请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马清华、马静茹、李玲的诉讼请求。

马清华、马静茹、李玲不服一审判决，提起上诉。河北省高级人民法院（2018）冀行终813号行政判决以与一审相同的理由，判决驳回上诉，维持一审判决。

马清华、马静茹、李玲提出再审申请，请求撤销一、二审判决，再审本案。其再审理由为：马清华等人因土地补偿安置事项，不服石家庄市国土资源局的协调答复，有权依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，向河北省政府申请裁决。申请人提出的是裁决申请，35号通知的要求并不明确具体，河北省政府收到裁决申请后也没有告知申请人应提出复议申请。河北省政府对马清华等人提出的裁决请求不作为，不符合法律规定。

河北省政府答辩称，根据35号通知的要求，马清华等人的裁决申请应当通过行政复议的方式提出。该府的裁决部门和复议部门不是同一个部门，马清华等人应撤回其裁决申请后另行提出复议申请。该府收到马清华等人的裁决申请后，已通过有关办事途径转办给石家庄市处理，不存在不作为的事实。请求驳回马清华等人的再审申请。

本院经审理认为，本案争议的焦点问题在于，马清华等人因其承包地征收补偿安置事宜向河北省政府申请裁决后，河北省政府的处理是否符合相关规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。35号通知第一条则规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。在《中华人民共和国土地管理法实施条例》尚未修改的情况下，35号通知实际上设置了不同于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的救济途径，即被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，可以向上一级人民政府申请复议。由上一级人民政府对征地安置、补偿方案进行复议，有利于将矛盾化解在基层，促进相关争议的实质性化解，实践中各地适用该规定处理征地安置补偿争议亦取得良好效果。一般情况下，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决机关和35号通知规定的行政复议机关为不同层级的人民政府，但并不排除在特殊情况下裁决机关和行政复议机关为同一个人民政府。在没有法律法规特别授权的情况下，人民政府的内设机构不具有行政主体资格，对外独立承担法律责任的均是该人民政府。即使在同一人民政府内部受理裁决申请和复议申请的部门不同，但这种内部机构的设置和分工不应对行政相对人的救济造成不利影响，即不能因行政相对人不知晓行政机关内部分工而承担不利后果。对于申请人依法依规向有管辖权的人民政府提出的履责申请，受理申请的部门如认为其申请方式错误或者不属于该部门处理，应当将该申请转交有权受理的部门处理，或者告知申请人准确的申请方式和受理部门，充分保障申请人的合法权益，防止程序空转。

本案中，根据一、二审查明的事实，马清华等人不服石家庄市政府发布的征收补偿安置方案，对其承包地征收补偿安置事宜向石家庄市政府申请协调，石家庄市国土资源局对该协调申请作出了答复。马清华等人不服该答复，向河北省政府提出裁决申请。首先，根据前述规定，马清华等人对案涉土地补偿安置方案不服，不论是申请裁决还是申请行政复议，受理机关均为河北省政府。马清华等人向河北省政府提出履责申请，并不违反法律规定。其次，河北省政府的受理部门认为马清华等人应当提起行政复议申请而非向其提出裁决申请，则应当将该申请送交该府的相关部门处理，或者明确告知马清华等人准确的申请方式及提交途径。河北省政府未采取上述方式处理，将马清华等人的裁决申请转送至石家庄市信访局，未履行其法定职责。再次，马清华等人提交的申请，基本符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的申请复议的法定条件。即使河北省政府相关部门经审查后认为马清华等人的申请材料不齐全或者表述不清楚，也应依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，采用书面通知的方式要求申请人补正，在补正通知中载明需要补正的事项和合理的补正期限。河北省政府主张其裁决与复议职能分属不同部门，当事人应当撤回裁决申请而重新申请复议的答辩理由，有违司法便民原则，不利于案涉安置补偿争议的实质性化解，造成程序空转，本院不予支持。一、二审判决驳回马清华等人的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。

综上，马清华、马静茹、李玲的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项之规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销河北省石家庄市中级人民法院（2018）冀01行初57号行政判决；

二、撤销河北省高级人民法院（2018）冀行终813号行政判决；

三、河北省人民政府对马清华、马静茹、李玲2017年8月1日以邮寄方式提交的裁决申请事项按照行政复议的法定受理条件予以审查受理。

一、二审案件受理费各50元，由河北省人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　于　泓

审判员　熊俊勇

审判员　杨科雄

二〇二〇年九月二十九日

法官助理周觅

书记员耿丹阳

附：相关法律司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。

第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。

3.中华人民共和国行政复议法实施条例

第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；

（二）申请人与具体行政行为有利害关系；

（三）有具体的行政复议请求和理由；

（四）在法定申请期限内提出；

（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；

（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；

（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。

4.中华人民共和国土地管理法实施条例

第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。