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民事检察监督如何做大做强?

日期:2023-09-25 来源:| 作者:| 阅读:7次 [字体: ] 背景色:        

作者:罗书平,本文仅供交流学习,若涉版权问题,敬请告知处理。

2019年年初,全国检察长会议提出“四大检察”四位一体工作格局。原有的民行检察逐步形成民事检察、行政检察和公益诉讼检察齐头并进的势头,民事检察的地位空前凸显和迅速提升。

在2019年的全国政法工作会议上,习近平总书记强调,政法工作“首先要做到心中有人民,让老百姓感受到法律的力量和温度”。最高检党组书记、检察长张军对民事检察工作多次提出,民行检察人员不断提高政治智慧、法律智慧、监督智慧,要坚持双赢多赢共赢,努力开创民行检察工作新局面。

进入新时代,面对新要求,如何“做强”民事检察,使之在司法公正和司法权威的保障上发挥出应有作用,从而满足人民群众不断增长的司法需求,已经成为横亘在民事检察面前的难题。

律师代理 发挥律师在民事检察监督中的积极作用

2019年12月30日,为充分发挥律师在民事检察监督中的积极作用,进一步保障民事案件申请人合法权益,降低民事案件申请人救济成本,提升民事检察监督办案质量效果,促进化解民事矛盾纠纷,浙江省人民检察院与省司法厅、省律师协会联合发布《关于探索建立申请民事检察监督律师代理制度的意见(试行)》,明确规定检察机关在受理对于不服人民法院民事生效裁判及民事审判程序和民事执行检察监督案件时,应当告知申请人有关律师代理申请制度的规定,引导残疾人、农民工、老年人、妇女、未成年人等特殊群体申请法律援助,同时送达《人民检察院民事申请监督案件委托律师代理告知书》,引导申请人委托律师代理。

针对过去民事检察监督案件中律师代理比例低、参与度不高、当事人对法律援助要求高等问题,《意见》对当事人申请、律师代理和检察机关办理检察监督案件中的一些具体问题予以明确:一是是否委托代理律师,遵循自愿原则;二是申请人委托律师代理,应当依法办理委托手续,并提交人民检察院;三是律师代理申请监督案件,依照国家有关部门的规定由其所在律师事务所收取代理费用;四是代理律师认为检察机关作出的不支持监督申请决定正确的,做好释法说理和服判息诉工作;五是检察机关应当充分听取代理律师意见,根据需要邀请代理律师参加听证活动,接受代理律师对办案的监督;六是案件办结后,人民检察院视情回访代理律师,听取意见建议。

2020年4月3日,四川省乐山市人民检察院民事行政检察便民联系点举行授牌仪式。据市检察院检察长李鹏飞介绍,此举是加强和改进检察机关民事行政检察工作、落实保障律师执业权利的一项具体举措,也是加强检察官和律师的联系实现“双赢多赢”的初步探索——律师帮助检察机关拓宽民事行政法律监督的信息渠道,有利于加强检察机关对民事行政审判执行活动的监督,成为加强民事行政检察工作的“好帮手”。

毫无疑问,浙江省和四川乐山的做法符合中央有关鼓励律师积极代理申诉案件的精神,体现了检察机关贯彻落实民事诉讼法加强对民事案件监督的决心。

制度保障 确保民事检察监督各项机制落地生根

实践证明,民事检察监督涉及方方面面,事关全局。此项工作要取得成效,离不开党委领导、政府支持,同样离不开其他政法机关的协作和配合。为此,浙江省先行一步:

(一)检察机关与公安机关建立民事诉讼监督协作机制。

2019年12月24日,为防范和打击虚假诉讼,加大民事诉讼监督力度,维护国家利益和社会公共利益,维护司法权威,促进社会公平正义,依照有关法律和司法解释的规定,浙江省检察院和浙江省公安厅公开发布《关于建立民事诉讼监督协作机制的若干意见》。

按照《意见》的界定,“协作机制”是指检察机关与公安机关在查处虚假诉讼案件、办理民事诉讼监督案件过程中线索移送、调查协作、监督联动机制。

《意见》明确要求:一是人民检察院在办理民事诉讼监督案件过程中,发现当事人有虚假诉讼犯罪嫌疑的,应当将案件相关材料移送有管辖权的公安机关,公安机关对于检察机关移送的案件材料,应当及时审查;二是检察机关应当加强与公安机关的联系,了解案件查办进展情况,配合提供案件侦查需要的材料;三是人民检察院在办理民事诉讼监督案件过程中,发现案件存在事实不清且人民检察院自身难以查实的,可经甄别后向公安机关商请提供刑事案件相关材料或协助调查,公安机关应当予以配合;四是检察机关商请公安机关提供材料或协助调查的,应出具书面协助调查函,明确要求并附相关案情材料;五是公安机关在办理刑事案件过程中,需要调取案件所涉民事诉讼监督案件材料的,人民检察院应当予以协助、配合;六是人民检察院、公安机关建立联席会议制度,定期就虚假诉讼的特点、成因、查处以及民事诉讼监督案件协助调查等情况及时沟通交流,加强研判,提升协作合力;七是虚假诉讼案件线索发现和移送情况、公安机关协助人民检察院调查取证情况可作为两单位对具体部门考核评价依据。

(二)检察机关与审判机关会签法律监督工作实施意见。

2020年3月3日,浙江省高级人民法院、省人民检察院联合发布《关于进一步加强检察机关法律监督工作的实施意见》,以保障人民检察院依法加强对刑事、民事、行政诉讼活动的法律监督,建立健全人民法院、人民检察院诉讼监督协作配合机制,提升法律监督工作质效,促进司法公正,维护社会公平正义。

《实施意见》对涉及修正后的民事诉讼法作了重大补充完善的“再审检察建议”和“调阅诉讼卷宗”的规定如何落地生根的具体问题,作了进一步的明确和细化:

一是人民法院收到再审检察建议后,应当在三个月内进行审查,决定再审的,在十日内将民事裁定书送达人民检察院;决定不予再审的,书面回复人民检察院并说明不采纳的依据和理由;终结审查的,书面回复人民检察院并说明理由。

二是人民法院对再审检察建议案件裁定再审的,在再审裁定书中应当载明人民检察院以《再审检察建议书》的形式向人民法院提出再审检察建议的内容。

三是人民法院采纳再审检察建议而裁定再审的案件,双方一致认为需要人民检察院出席再审法庭的,开庭审理程序参照本意见有关抗诉部分的规定执行。

四是人民法院受理人民检察院提出再审检察建议并裁定再审的案件,应当在再审裁判作出后十日内,将裁判文书送达人民检察院。

五是人民检察院因履行法律监督职责需要,可以调阅人民法院诉讼卷宗,人民法院应当提供装订完备的卷宗。人民法院已经结案尚未归档的案件,人民检察院可以查阅、复制、摘录案件材料。

六是人民法院、人民检察院积极推进电子卷宗共享平台建设,实现诉讼卷宗网上查询、调阅、下载。通过查阅、复制电子卷宗等方式能够满足办案需要的,人民检察院可以不调阅诉讼卷宗。

招揽人才 大力引进熟悉民事审判的专业人员

不久前,《安徽省人民检察院2019年公开遴选公务员拟遴选人员名单》在网上公布,迅速引起业内人士的广泛关注——其中拟遴选人员分别来自法院:民庭法官助理、审判员;刑庭副庭长;行政庭法官助理;审判管理办公室副主任。上述人员中有两位将成为民事检察官助理,还有两位将成为行政和公益诉讼检察官助理。

有评论认为,安徽省检察院的遴选公示也说明了一个问题,检察院正在大力加强民事和行政检察部门的建设,急需大量熟悉、了解民事行政审判的人才,而最优秀的民事行政审判人才在哪儿?当然在法院!所以,各级检察院的民行部门都在从法院挖人。比如,最高法院就有冯小光、宋建立等法官去了最高检。其中冯小光曾在最高法院任民一庭副庭长,去了最高检不久就被任命为第六检察厅厅长。

的确,最高检权威人士在不同场合都非常坦诚地承认,“民事检察队伍素质能力亟待加强”,民事诉讼和执行活动监督需要很强的民事法律素养、专业知识和实践能力,但现有民事检察队伍的知识结构不够合理,民商法专业的人员比例不高。为此,将积极推进民事检察队伍革命化正规化专业化职业化建设,组建全国民事检察人才库,加强高层次人才培养,积极部署业务培训,开展业务竞赛等。

智慧借助 充分发挥专家咨询委员会智库作用

2019年5月10日,四川省人民检察院召开专家咨询论证会,专题研究一起民间借贷纠纷申请检察监督案。四川省社科院研究员郑泰安、西南财经大学教授吴越、四川大学教授王竹是本次论证会的专家,杜成斌、陈德智、周阳三位省人大代表受邀旁听。省检察院副检察长朱先琼以及省检察院第六、七、八检察部全体干警参加了论证会。

据报道,此次论证会是省检察院贯彻落实最高检张军检察长“借用外力,用好‘外脑’”指示,针对民事检察监督案件举行的首次专家咨询论证会。论证的案件涉及“还旧贷新”中债务认定以及夫妻离婚后同居期间对外债务承担问题。

在与会的专家学者和人大代表畅所欲言充分发表意见后,朱先琼副检察长表示:“专家参与案件讨论既是对我们检察办案工作的支持,也是一个司法实践与法学理论相结合的过程。此次论证会是一个难得的学习机会,有利于补强我们检察人员对某些专业性知识相对欠缺的短板。”

据悉,近年来,最高检相继发布《关于加大民事行政诉讼监督案件办理力度切实提高抗诉和检察建议精准度与权威性的通知》和《民事行政诉讼监督案件专家委员会工作办法》,特别强调检察机关要善于借助“外脑”,共同增强民事行政诉讼执行监督案件的精准度和影响力。目前,最高检察院已设立民事案件专家咨询委员会,聘请103名专家学者、律师、退休法官、有法律背景的人大代表政协委员等担任委员,先后召开3次专家咨询委员会,书面征求专家意见30余次,讨论疑难复杂案件40余件,取得了良好的法律效果和社会效果。

繁简分流 优化司法资源配置提升司法效率

为落实2019年4月最高检检察长张军在政法领导干部专题研讨班上提出的“民事检察要做强”和“在精准监督上下功夫”的要求,最高检机关刊《人民检察》以“做强民事检察工作的方略”为主题,邀请理论界、实务界专家展开深入探讨,其中话题之一即是“如何实现案件繁简分流,优化监督程序,提高监督效率”。研讨会的特邀嘉宾阵容就颇具代表性:中南财经政法大学法学院教授蔡虹、最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光、内蒙古自治区检察院副检察长郑锦春、广东省广州市检察院副检察长周虹。

冯小光厅长介绍:实现案件繁简分流,优化监督程序,提高监督效率是贯彻落实精准监督理念的重要措施。对此,最高检第六检察厅相继于2019年2月制定《关于实行案件繁简分流暂行工作办法》,2019年5月制定《办理最高人民法院生效裁判监督案件繁简分流办法》,紧接着,又制定了《适用简易程序办理民事诉讼监督案件若干规定(试行)》。张军检察长指出:“繁简分流的关键是甄别。要指定业务过硬、经验丰富的检察官或办案组,以高效的工作机制分别繁案和简案。”冯小光表示,第六检察厅将严格落实这一要求并系统研究繁简分流的具体办法,促进民事检察条线提升监督效率。

蔡虹教授则提出了应注意两个定位:一是功能定位。即多元化监督格局中的每一“元”各自的功能有所不同,表现为各有优势和局限,之所以强调“多元”就是为了实现功能互补。二是职能定位。根据宪法、人民检察院组织法的精神,最高检居于监督系统的核心,对于该系统的运行具有决定作用,应当积极引导省级检察院和市级检察院以生效裁判结果监督为重点,基层检察院以审判人员违法行为监督和执行监督为重点,形成四级检察院分工负责、各有侧重的工作格局。

郑锦春副检察长提出了探索建立“繁简分流”机制的具体意见:一是区分不同案件类型,明确不同的分流标准,对裁判结果监督案件(包括申请复查案件),可参照法院确定简易程序的标准确定“简案”范围;对执行监督案件,可区分不同审级及复杂程度确定分流标准;对虚假诉讼案件、审判人员违法行为监督案件,考虑案件性质、办理难度等因素,不宜繁简分流。二是明确不同的办案组织与办案程序。明确专门的员额检察官负责“简案”的审查,实行独任检察官办案;对于简单案件,明确可以简化调卷流程、送达程序,压缩办案期限等。三是案件管理部门可根据繁简标准和繁简分流后的不同案件,制定案件受理办法、流程监控管理办法、科学的考核评价机制。

周虹副检察长根据办理民事检察监督案件的司法实践,提出了“简案快办、繁案精办”“少数检察官办结多数简单案件”的案件分流机制,其程序设计包括:一是细化办案程序,让案件分类进入“门诊室”;二是区分“繁简”案件,让简案驶入“快车道”;三是建立简繁转化机制,让案件办理“规范化”。

显然,最高检提出的办理民事检察监督案件应当实行繁简分流的部署已经得到了地方各级检察机关和检察人员的积极响应,结合实际创造性地加以贯彻落实,涌现出了许多成功经验。

试行调解 法检两院办理民事行政检察监督案件的创举

2020年5月12日,四川省人民检察院转发了《德阳市人民检察院、德阳市中级人民法院关于民事、行政监督案件调解工作的办法(试行)》。据悉,这是在全国法检两院办理民事、行政检察监督案件中的创举。《试行办法》并不长,共计十三条,但不少内容可以说填补了立法和司法解释中的空白:

一是明确规定这个有关调解工作的试行办法适用于“人民检察院提出检察建议或者提出抗诉的民事、行政监督案件”;

二是特别强调人民检察院受理民事、行政申请监督案件,经审查认为有和解可能的,“应当促成双方当事人和解”;

三是创造性地规定在人民检察院审查案件过程中,当事人自愿协商达成和解协议且不违反法律、行政法规强制性规定的,人民检察院应当告知其将和解协议(书面形式)递交人民法院“作为执行和解的参考依据”;

四是法检两院约定人民法院对本办法第二条规定的案件进行调解时,“可以提前三日通知人民检察院派员参与,共同调解”;

五是人民检察院可以建议人民法院邀请有利于促成调解的组织或个人协助调解工作;

六是人民检察院建议再审的案件,再审开庭前,当事人达成调解协议的,人民法院应当将调解结果书面告知人民检察院。

如今,响应习近平总书记的号召,在最高检的指导下,全国各地检察机关开拓创新,大胆改革,已经积累了大量可圈可点的改革成功经验。精准监督、智慧监督……民事检察工作中亮点纷呈。伴随着这些探索和实践,民事检察的步伐愈行愈笃,一个从人民的需求出发,抗诉、再审检察建议、检察建议等多元化的民事检察监督格局的不断完善,必将推动新时代民事检察工作取得新成效。

新时代指导当下,新时代指点未来。



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