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如何精准开展民事诉讼监督

日期:2023-10-05 来源:| 作者:| 阅读:2次 [字体: ] 背景色:        

抓住分化、分块、分类、分层、分流并厘清它们之间的相互关系,是精准开展民事检察监督的基本逻辑。从分化到分块,再到分类、分层、分流,乃是精准开展民事检察监督从宏观到中观再到微观层层细化的分解步骤,是控制论在民事检察监督实践中的具体运用,也是民事检察监督从战略到战术的生动展开。

中国人民大学法学院教授 汤维建

精准监督,作为新时代民事诉讼检察监督的指导理念,正在发挥着巨大作用。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)强调,“精准开展民事诉讼监督”,要求“增强监督的主动性、精准度和实效性”。关于“进一步提升法律监督效能”,《意见》进一步强调,“检察机关要加强对监督事项的调查核实工作,精准开展法律监督”。2021年8月1日实施的《人民检察院民事诉讼监督规则》(下称《监督规则》),尽管没有提及精准监督,但精准监督的理念贯彻于始终则是显而易见的。可以说,精准监督正成为新时代民事检察监督的新特征和新要求。

所谓精准监督,是指检察机关对民事诉讼的法律监督要着力于选准案件、用准措施、求准效果。精准监督重在“精准”。“精准”具有精确、精细、精炼、精益求精等含义。民事检察监督从1982年在民事诉讼法(试行)中确立为基本原则以来,中间历经1991年、2007年、2012年以及2017年多次法律修改完善,每一次修法的过程,也是检察监督制度不断趋于完善的过程。精准监督是在民事检察监督制度日趋完善的大背景下提出的,它将以新的面貌和前所未有的强度,将中国特色民事检察监督制度和监督实践推向新的高度,迈入新的境界。

之所以在民事检察领域要特别强调精准监督,原因主要在于民事检察的覆盖范围最为广泛、覆盖流程最为漫长、覆盖监督方式最为多样、覆盖监督案件类型最为繁多、覆盖监督效果最为多元,因此,民事检察监督最讲究监督的分门别类、条分缕析、层次分明、详略得当、均衡协调,也因此,民事检察的体制结构、制度结构、机制结构、程序结构、效能结构也最为复杂,民事检察的难点、堵点、痛点、困惑点、争议点也最容易出现,科学合理充分有效地应对这些问题,唯有诉诸“精准监督”这四个字。

精准监督的衡量指标主要是:第一,案件类型选得准不准;第二,监督程序开展得准不准;第三,监督方式确定得准不准;第四,监督效果形成得准不准;第五,人民群众的满意度高不高。精准监督既是监督理念,也是监督标准,还是监督程序和监督步骤。精准监督贯穿于民事诉讼检察监督的全过程和各领域。

如何才能实现精准监督?笔者认为,精准监督必须抓住“分”,唯有“分”,才能“精”。具体而言,民事检察要迈向精准监督,其路径主要包括:

分化

在四大检察中为民事检察精准定位

在刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察这“四大检察”中,民事检察占据其中一份,从数量上看是如此,从重要性上看,民事检察的地位也较为凸显。原因在于,对于行政检察和公益诉讼检察而言,民事检察相对要成熟一些,民事检察创新发展,对行政检察、公益诉讼检察在某种意义上也会产生一定的示范效应和探路效应。按照“四大检察”全面协调充分发展的要求,刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察融合发展也是势在必然,民事检察得到全面充分发展,对于刑事检察、行政检察、公益诉讼检察必将会有极大的促进作用。因此,在“四大检察”中,民事检察应当给以恰当的定位,最高检提出“做强民事检察”,《意见》中提出的“精准开展民事诉讼监督”,都是这种定位精准的体现。

分块

民事检察所分布的四大板块

民事检察最初出现在1991年民事诉讼法中是对裁判结果的抗诉监督,这是事后监督,也称结果监督。2012年民事诉讼法修改后,单一的抗诉监督便被四大板块监督所取代,分别是以程序违法为监督对象的诉中监督、以结果错误为监督对象的诉后监督、以执行行为为监督对象的执行监督、以调解行为为监督对象的调解监督。这四大板块的民事检察监督在案件范围和程序流程上业已覆盖了民事诉讼的全部领域。然而,诉中监督、诉后监督、执行监督以及调解监督所体现的监督规律并不一致。诉中监督重在程序违法监督,包括对审判人员违法行为的对人监督和对诉讼程序违反法律规定的对事监督,偏重于程序性监督;诉后监督重在对裁判错误结果进行监督,偏重于实体性监督;执行监督重在对执行人员消极执行、乱执行等违法行为进行监督,偏重于机制性监督;调解监督则兼具程序监督、实体监督和机制监督的综合意蕴,其不仅指向司法审判者,而且还关涉委托监督、委派监督、特邀监督等社会调解者,既可以对调解的行为和过程进行监督,也可以对调解结果进行监督,不同于上述任何一种监督,具有相对的独立性。诉中监督既然属于程序为主的监督,那么,根据程序法规则对照性地实施法律监督就是其精准监督的基本要义;诉后监督既然属于实体为主的监督,那么,根据民法典等实体法以及证据规则思辨性地实施法律监督就是其精准监督的基本诉求;执行监督既然属于司法机制或司法作风为主的监督,那么,根据民事诉讼法执行程序编以及法院组织法、法官法等严格实施法律监督就是其精准监督的基本遵循;调解监督既然属于横跨实体问题和程序问题并兼及社会问题的监督,那么,根据民事诉讼法中关于调解制度的规定以及相关多元化机制建设司法政策实施法律监督就是其精准监督的基本准绳。每一领域的监督所产生的监督效果也不尽相同,诉中监督的效果主要体现在提升司法者依程序法严格司法的意识和能力,改变“重实体轻程序”的传统司法偏好,使程序和实体并进;诉后监督的效果主要体现在强化司法者“以事实为根据、以法律为准绳”的司法训诫,使事实认定和法律适用趋于精准,强化司法裁判的息诉功能;执行监督的效果主要体现在强化“审执分离”原则,恪守审判权和执行权的边界,使执行权能够不受审判权的羁绊而高效运行,同时完善执行体制和机制,克服“执行乱”和“执行难”,使裁判文书和调解书所确定的权利义务关系得以实现;调解监督的效果主要体现在完善多元调解机制,净化调解氛围,防止调解成为虚假诉讼藏污纳垢的监督“飞地”,弘扬良善的调解文化。这四大板块民事检察监督在发展历史上有一个起伏过程,诉后监督的发展历史最为悠久,从1991年民事诉讼法确立后一直是民事检察监督的主要甚至一度是唯一的监督板块;然而,这种以诉后监督为主要或唯一本位的监督板块结构到了2012年全面修改民事诉讼法时发生了根本改变,诉中监督、执行监督和调解监督异军突起,形成了民事检察监督四大板块的周延稳定格局。但无论如何,精准监督的含义之一就是所形成的民事检察监督整体布局要精准,整体布局精准决定检察监督资源的配置精准,进而决定民事检察总体效果的最优化和最大化。

分类

民事检察的四大模式

无论对何种案件的法律监督而言,民事检察监督在功能构造上都具有不同比重组合而成的功能模式,包括公权监督、私权救济、公益保障、治理反馈等;但就个案而言,民事检察监督的功能重点不尽一致,由此可划分为公权制约模式、私权救济模式、公益保障模式和治理改进模式。精准监督要求对受监督的案件或事项首先进行功能定位,以判断从对个案的法律监督中能够收获怎样的法律效果、社会效果和政治效果。监督效果不明,则监督目标不清;监督目标不清,则监督措施不力;监督措施不力,则监督效果不佳;监督效果不佳,则精准监督无从说起。因此,精准监督的逻辑前提是确定监督的功能模式。一般而言,诉后监督倾向于采用私权救济模式,诉中监督和执行监督倾向于采用公权制约模式,调解监督倾向于采用治理改进模式,虚假诉讼、公益诉讼、社会影响较大类诉讼等职权性监督倾向于采用公益保障模式。监督模式确定后,监督规则、监督程序、监督措施、监督方式等后续步骤则可以精准地确定,监督效果也能由此精准产生。

分层

四级检察院的精准监督

2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“完善审级制度,一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”相较于法院系统而言,检察机关因为实行一体化原则而有所区别,但四级检察机关的职能重点有所区分从而进行职能相对分层也具有必要性。就民事检察而言,结合《监督规则》来说,民事检察监督在四级检察机关的资源分布和要点侧重应有所不同。最高检应重在对全面民事检察监督进行工作部署和政策引领,并通过指导性案例、典型案例等的发布,对地方各级检察机关精准开展民事检察监督进行指导,最高检只针对具有全国重大影响力、具有政策形成价值的案件启动检察监督。如《监督规则》第117条规定,在法院司法裁判出现“同类问题适用法律不一致”“适用法律存在同类错误”以及“其他同类违法行为”时,最高检应当向最高法提出监督意见,以使全国范围内实现法治的统一,保障法律的权威。省级院应重在对下级检察机关的监督案件进行监督,通过个案的监督实现指导办案的功能,同时确保监督权的正确运用。如《监督规则》第126条规定的复查制度,就比较适合省级院适用。因为一般的案件发现在基层,抗诉在市级院,复查就到省级院。相对来说,民事监督案件的办案重心主要在基层院和市级院。基层检察院因为不能行使抗诉权,同时大多数民商事一审案件都是由基层法院办理的,因而基层检察院要发挥同级监督的主力军作用,监督重点在程序违法监督、调解监督和执行监督。市级院具有承上启下的桥头堡功能,监督任务繁重,对结果监督原则上应以市级院为主力军。《意见》提出:“按照重心下移、检力下沉要求,加强基层检察院办案规范化建设”,因而民事检察的精准监督不仅意指检察机关提出检察建议、再审检察建议或实施提请抗诉、抗诉等监督行为应当具有精准性,也包含精准复查、精准指导等含义。

分流

民事检察监督的繁简差异

民事检察监督的繁简分流是精准监督的应有之义,其基本含义就是将各类民事检察监督案件,按照一定标准分门别类分为复杂的民事检察监督案件、通常的或一般的民事检察监督案件、简单的或简易的民事检察监督案件。

原则上说,民事检察监督的繁简分流与民事审判案件的繁简分流是遥相呼应的,但因二者处在不同的诉讼环节和程序领域,它们之间也存在着差异。民事审判案件中的复杂案件,到了民事检察监督领域可能仅需要进行简单化监督即可使当事人服判息诉。也可能存在相反的情形,在法院审判阶段显得较为简单或简易的案件乃至小额案件,由于一些原因,当事人之间的纠纷不仅没有化解,反而有所激化,有时甚至升级变成了带有刑事因素的监督案件。对于这类看似简单实则复杂的案件,检察机关不宜因为法院审判时将其作为简单案件对待便也作为简单的监督案件对待。因此,民事检察监督的繁简分流有其独立的判断标准。

民事检察监督案件的繁简分流主要取决于以下诸因素的综合判断:一是案件所属法域。案件按所属法律领域不同可划分为民事类案件、商事类案件、经济类案件、社会类案件等。通常来说,民商事类的案件会出现简单的监督案件,而经济类、社会类等类型的案件通常出现的是复杂的监督案件。二是案件所属程序。一般来说,当事人人数一对一的案件容易产生简单的监督案件,而当事人人数在两个或两个以上的复合型案件甚至是代表人诉讼等类型的集合型案件,则一般产生复杂的监督案件。三是案件所属板块。执行类监督案件、调解类监督案件、程序违法类监督案件等案件中出现简单案件的可能性大于诉讼类监督案件,原因在于前三类案件一般不存在当事人之间的剧烈争议,而诉讼类案件则往往存在剧烈争议。四是案件是否涉及异常因素。一般来说,涉及虚假诉讼、虚假调解、伪证、暴力抗法等因素的案件不会是简单的监督案件,简单的监督案件通常仅会出现在正常的或通常的诉讼案件之中。五是案件中是否涉及政策形成性因素。如果案件虽然简单但其中包含有政策性形成因素,有成为检察机关后续提出立法改进建议、执法改进建议、社会治理改进建议等指导性案例、典型案例等潜质的,一般应当作为复杂性而非简单性的监督案件对待。六是案件办理过程中出现的其他因素。如法院终结此案的层级高低、法院审案的次数总和、媒体关注度、社会舆情热度、是否属于督办交办案件等。检察机关在受理监督案件后,即应根据上述诸因素对所受理的民事监督案件进行繁简判断,从而实行程序分流。《监督规则》有许多条款都体现了民事检察监督案件的繁简分流要求和原则。如第37条规定的依职权监督、第7条规定的办案组办案的机制、第49条规定的将案件交由检察官联席会议讨论和提请检察委员会讨论决定的民主集中制等等,一般适用于繁案或复杂疑难具有重大影响的监督案件。相反,《监督规则》第7条规定的一人办案制、第42条规定的上级检察机关向下级检察机关交办案件、第51条规定的检察和解等,则通常适用于简单的民事检察监督案件。

当然,民事检察监督案件的繁简分流是相对的分流而不是绝对的分流,既然案件已经到了检察监督这道最后的司法防线,双方当事人之间的争议通常会出现不同程度上的对抗对立乃至白热化状态,检察监督为此所投入的程序性资源不会有所减少。从该意义上说,民事检察的精准监督尽管有繁简分流之说,且繁简分流对于民事检察监督机制的科学化设置的确具有指导意义,但民事检察监督的性质和目的决定了其一般不会为简易化监督留下过多的空间。这是其一。其二,复杂的监督案件和简单的监督案件并不是一成不变的。在程序入口时为简单的监督案件,但到了程序进行的中间甚至到了程序的出口处,简单的监督案件有可能变为复杂的监督案件,反之亦然。因而,对于检察监督中的繁简分流需要辩证动态看待,不宜静态化、机械化看待。其三,民事检察监督中的繁简分流并不是简单的二分法或三分法。需要根据监督案件的内在需求,根据监督案件与监督程序的相称原理和比例原则,灵活多样地配备适应于个案监督需要的监督程序元素,防止削足适履和程序浪费两个倾向。其四,无论是被界定为繁案还是被界定为简案,它们都是精准监督的表现,而不是繁案精准监督,简案粗疏监督。繁案的精准监督要出监督的精品,简案的精准监督要出监督的效率,无论是精品型监督抑或效率型监督,都要体现和展示出精准监督所追求的法律原则、精神以及社会的公平正义。

综上可见,抓住分化、分块、分类、分层、分流并厘清它们之间的相互关系,是精准开展民事检察监督的基本逻辑。这五个方面的“分”其实都是对民事检察监督的精准定位:分化是制度定位,分块是案型定位,分类是功能定位,分层是组织定位,分流是程序定位。从分化到分块,再到分类、分层、分流,乃是精准开展民事检察监督从宏观到中观再到微观层层细化的分解步骤,是控制论在民事检察监督实践中的具体运用,也是民事检察监督从战略到战术的生动展开。没有分化,民事检察监督就是混沌一片,分块无从说起;分块无从说起,则民事检察监督的功能界分就没有可能,分类也失去了必要性;分类不存,以职能分工为界域的分层就难以发挥作用,用以保障职能实现的程序分流势必流于形式。为此,对民事检察监督的精准开展而言,职能分化、业务分块、功能分类、职责分层、程序分流形成了严密的保障体系,均不可或缺。(检察日报)



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